自2020年底住建部将“城市更新”作为未来城市发展的重点工作后，城市更新广受业界关注。近日，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，北京市积极响应，随后印发了《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》(以下简称《计划》)，明确不搞大拆大建，设立城市更新产业基金，鼓励银行、国有企业、民营企业积极参与，广泛引入社会资本等，探索城市更新的“北京模式”。
从拆建转向存量更新
旧厂房改造成创意园、商场改为写字楼、老旧小区被重新规划……这些城市更新项目成为近年来北京的一大热点。在城市更新和棚改行动大拆大建的做法被叫停后，像北京这样具有悠久历史的城市如何实施城市更新行动，尤其考验功力。
“城市更新的实质是对现有城市空间的优化配置，尤其是要对一些不能适应首都功能发展的空间进行优化调整，对一些城市老旧空间通过补齐现代功能进而更好地满足人民对美好生活的需要。”北京市住建委相关负责人表示。《计划》提出，实施城市更新行动应聚焦城市建成区存量空间资源的提质增效，不搞大拆大建，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。《计划》要求，按照城市空间布局和不同圈层功能定位、资源禀赋，注重分区引导、分类制定政策。加大政策机制改革力度，试点先行、以点带面、项目化推进，探索城市更新的新模式、新路径、新机制，有序开展城市更新行动。
在智慧城市建设方面，《计划》提出，大力推进城市更新项目信息化、数字化、智能化升级改造，注重运用区块链、5G、人工智能、物联网以及新型绿色建材等新技术新材料，以城市更新为载体，广泛布设智慧城市应用场景，进一步提升城市更新改造空间资源的智能化管理和服务水平，提高绿色建筑效能，打造智慧小区、智慧楼宇、智慧商圈、智慧厂房、智慧园区，助力提升城市居住品质、提供便捷公共服务、推动产业优化升级、培育新兴消费模式。
易居研究院智库中心研究总监严跃进对《中国消费者报》记者表示，分析相关政策可以看出，实际上北京城市更新更多的是需要“啃骨头”，即部分更新项目有很多特殊性，需要采取非常细致和耐心的工作。这包括首都功能核心区平房、危旧楼房、简易楼等，其都和北京特有的历史文化和住房制度等有关，而且还要充分考虑到北京疏解非首都功能等要求，所以更加需要细致地推进，对于各类遗留问题需要认真解决，要注意从激活城市活力和转变城市发展方式等角度进行。
明确六种更新类别
城市更新包括哪些类别?适用范围有哪些?《计划》对此进行了细化界定。《计划》指出，除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。实施城市更新行动的项目类型共包括六类:首都功能核心区平房(院落)申请式退租和保护性修缮、恢复性修建，老旧小区改造，危旧楼房改建和简易楼腾退改造，老旧楼宇与传统商圈改造升级，低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造，城镇棚户区改造。
关于目标任务，《计划》明确规定，到2025年，完成首都功能核心区平房(院落)10000户申请式退租和6000户修缮任务;力争完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务，重点推进本市500万平方米抗震节能综合改造任务、3100万平方米节能改造任务及群众改造意愿强烈的改造项目，配合做好6000万平方米中央单位在京老旧小区改造任务;实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造;重点推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级，完成22个传统商圈改造升级;有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟”;基本完成134个在途城镇棚户区改造项目，完成3万户改造任务。
中指研究院调查事业部运营总监吴建钦表示，城市更新是大城市再繁荣的重要支撑手段，可以帮助大城市保持持久的竞争力，拥有更好的发展机会，带动产业进步，同时让居民的生活体验更美好。《计划》量化了要达到的目标成果和需要出台的具体政策，确保了后续政策的落地实施。
强调“造血”机制
城市更新行动中，资金来源和协作机制向来是一个难题。《计划》对此进行了新的探索，将采取政府引导，市场运作的模式，建立以区为主、市区联动的城市更新行动工作机制，研究制定支持政策，强化统筹推进力度。充分激发市场活力，调动不动产产权人、市场主体和社会力量等各方积极性，多种方式引入社会资本，同时更新改造空间以持有经营为主，探索形成多渠道投资模式。《计划》强调，要研究支持社会资本参与城市更新的政策机制，加快建立微利可持续的利益平衡和成本分担机制，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。畅通社会资本参与路径，鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。
此外，鼓励资信实力强的民营企业全过程参与更新项目，形成投资盈利模式。对老旧楼宇与传统商圈改造升级、低效产业园区“腾笼换鸟”和老旧厂房更新改造等更新项目，市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。完善标准规范，提高审批效率，创新监管方式，为社会资本参与城市更新创造良好环境。比如在老旧小区改造方面，《计划》就提出了要积极探索老旧小区改造多方共担筹资模式，推广“劲松模式”“首开经验”，完善市场化实施机制。“此次政策明确了多元参与、共治共享的模式，尤其是提到了‘鼓励居民、各类业主在城市更新中发挥主体主责作用’的导向。这说明城市更新不仅是简单的房企或投资者的事，而是一个基层资源挖掘和协调的过程，应积极进行推广和宣传，让居民和社会公众充分参与其中。”易居研究院智库中心研究总监严跃进对《中国消费者报》表示。
严跃进认为，此次北京的政策在强调社会资本参与的同时，也明确强调推动更新项目建立自给自足的“造血”机制。这要求对于城市更新后续的项目发展要有更细致的规划。如果规划不到位，就可能会造成城市更新项目和市场需求脱节，导致城市更新项目社会价值和经济价值难以统一。因此，如何让城市更新项目持续运作并形成良好的商业价值，也是各类投资者需要关注的内容。
